حل آسیب‌های اجتماعی در حالی به عنوان یکی از مهم‌ترین مسائل کشور مطرح می‌شود که دستگاه‌های متعدد اجرایی هر یک به میزانی وظیفه تنظیم‌گری امور مربوط به آنها را بر عهده دارند اما امکان موازی‌کاری و تداخل میان وظایف آنها وجود دارد بدون آنکه نقش و وظایف این نهادها نسبت به یکدیگر مشخص شود؛ موضوعی که موجب اختلال در حوزه امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور شده و این یعنی فقدان انسجام قوانین و مقررات.

به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس؛ در حال حاضر به ترتیب پنج نهاد شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای اجتماعی کشور، شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم، ستاد مبارزه با مواد مخدر و ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار به شکل قانونی و در موازات با یکدیگر وظیفه سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت بر امور مرتبط با آسیب‌های اجتماعی را به شکل عام یا خاص بر عهده دارند. این شرایط موجب شکل‌گیری مسئله تداخل نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور شده است.

*تولیت حوزه اجتماعی در کشور باید مشخص شود

حل این مسئله در گام نخست نیازمند اجماع و توافق روی الگوی کلان حکمرانی اجتماعی در کشور است. در حال حاضر، تصویر یا ایده انسجام یافته‌ای از سامانه حکمرانی اجتماعی در کشور وجود ندارد و همین موضوع سبب شده تا سیاستگذار اجتماعی نتواند نهادهای تنظیم‌گر و دستگاه‌های اجرایی را در یک ساختار منسجم و یکپارچه با هدف پیشگیری، کنترل و کاهش مسائل و آسیب‌های اجتماعی در کشور نظم و نسق دهد. در گام دوم و پس از اجماع روی الگوی مطلوب حکمرانی اجتماعی باید متولی اصلی حوزه اجتماعی که قاعدتاً ماهیت تنظیم‌گرانه دارد، در ساختار کلی حکمرانی کشور مشخص شود. در حقیقت تولیت حوزه اجتماعی در کشور باید مشخص شود.

در گام سوم و به منظور افزایش هماهنگی میان بازیگران حوزه اجتماعی لازم است وظایف تمامی ذی‌مدخلان اعم از تنظیم‌گران و مجریان در ارتباط با یکدیگر و در نسبت با متولی اصلی این حوزه به شکل قانونی ترسیم و تعیین شود.

*تعدد بازیگران حوزه اجتماعی

یکی از ویژگی‌های برجسته حوزه اجتماعی در مقایسه با سایر حوزه‌ها، تعدد بازیگران و ذی مدخلان آن است زیرا، پیچیدگی و چندوجهی بودن امور اجتماعی در اکثر موارد اقتضا می‌کند که طیفی از دستگاه‌های اجرایی به فراخور مسئولیت در جهت تحقق یک سیاست با یکدیگر همکاری و تشریک مساعی کنند. بنابراین به ندرت می‌توان مشاهده کرد که برنامه‌ای در حوزه اجتماعی به طور کامل توسط یک دستگاه یا مجموعه واحد پیگیری و به سرانجام برسد.

برای نمونه رسیدگی به پدیده کودکان کار و خیابان در ساختار اداری کشور ما نیازمند همکاری و هم‌افزایی میان مجموعه‌ای از دستگاه‌های ذی‌ربط از جمله سازمان بهزیستی کشور، قوه قضائیه، نیروی انتظامی وزارت کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت آموزش و پرورش، صداوسیما، شهرداری‌ها، نهادهای مردمی و... است. در نمونه‌ای دیگر مسئله درمان و ترک اعتیاد در کشور نیازمند هماهنگی و همکاری میان مجموعه نیروی انتظامی، قوه قضائیه، سازمان زندان‌ها، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بهزیستی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان فنی و حرفه‌ای و... است. بنابراین آنچه در وهله نخست و پیش از هرگونه اقدامی در حوزه اجتماعی ضرورت پیدا می‌کند موضوع هماهنگی و هم‌افزایی میان ذی‌مدخلان و کنشگران این حوزه است.

اهمیت این موضوع سبب شده تا در اکثر قوانین مرتبط با مسائل و آسیب‌های اجتماعی از جمله قانون مبارزه با مواد مخدر (مصوب ۱۳۶۷)، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب ۱۳۸۳)، قانون پیشگیری از وقوع جرم (مصوب ۱۳۹۴)، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب ۱۳۹۶)، قانون برنامه ششم توسعه (مصوب ۱۳۹۵) و... سازوکار یا نهادی برای انجام امور مربوط به «سیاستگذاری»، «هماهنگی» و «نظارت» در حوزه مسائل و آسیب‌های اجتماعی در نظر گرفته شود؛ تا جایی که امروز با طیفی از نهادهای تنظیم‌گر اجتماعی از جمله شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ستاد مبارزه با موادمخدر، شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم، شورای اجتماعی کشور، سازمان امور اجتماعی کشور، ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار و... مواجه هستیم و هر یک نیز به نحوی درگیر مسئله تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی هستند.

*حل مشکلی که خود تبدیل به مشکل شده است

در حالیکه این موضوع، یعنی تعدد نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی، خود موجب بروز درجاتی از ناهماهنگی، تعارض و بعضاً اختلال در عملکرد دستگاه‌های مسئول در زیر مجموعه حوزه اجتماعی کشور شده است.

در واقع، راهکار حل مسئله خود تبدیل به مسئله شده است. بر همین اساس و با توجه به جایگاه و کارویژه‌های قانونی هر یک از نهادهای مزبور، در گزارش حاضر تلاش شده تا مسئله تعدد و تعارض نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در بستر قوانین و مقررات مربوط تحلیل و ارزیابی شود.

برنامه‌ریزی جهت انجام اقدامات جامع، فراگیر و یکپارچه در حوزه اجتماعی نیازمند مشارکت و همکاری تمامی ذی‌مدخلان است. بر همین اساس در قوانین این حوزه متناسب با حجم وظایف و تعداد دستگاه‌های مسئول، غالباً نهاد مشخصی نیز با هدف انجام امور تنظیم‌گری پیش‌بینی شده است.

برحسب تاریخچه تصویب قوانین و مقررات موجود، نخستین نهاد تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور ستاد مبارزه با مواد مخدر بوده است. مطابق با ماده ۳۳ قانون مبارزه با مواد مخدر و اطلاعات موجود در سایت رسمی این نهاد، این ستاد به منظور سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هماهنگی، نظارت و... در تمامی ابعاد از جمله مقابله با ورود مواد مخدر به داخل کشور، مقابله با عرضه، امور فرهنگی، تبلیغات، آموزش عمومی و کاهش تقاضا و درمان و بازپروری تشکیل شده و ۱۲ شخص و نهاد حقوقی عضو این ستاد هستند.

دومین نهاد تنظیم‌گر امور اجتماعی به شکل عام و آسیب‌های اجتماعی به شکل خاص، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. با توجه به سطح و گستره امور رفاهی در جامعه از یک سو و احکام قانونی مرتبط یا این دو نهاد در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، باید از شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان مهم‌ترین نهاد قانونی تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور نام برد.

تدوین و تصویب قانون ساختار نظام جامع، از یک سو ناشی از گسترش مسائل و آسیب‌های اجتماعی و روند رو به افزایش بیکاری و فقر و از سوی دیگر، نتیجه ناکارآمدی منابع، تضاد منافع میان دستگاه‌ها، هم‌پوشانی بدون تعامل مؤثر بین دستگاه‌ها، نارسایی‌های نظام تأمین اجتماعی از منظر فراگیری و جامعیت، ناهماهنگی میان مقوله‌های مختلف سیاستگذاری اجتماعی و نبود پاسخ‌گویی در این حوزه بود. در این قانون، اصول و سیاست‌های کلی قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی مشخص شده و تأسیس وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به مثابه ارکان آن پیش‌بینی شده است.

سومین نهادی که می‌توان از آن به عنوان یک نهاد تنظیم‌گر در حوزه آسیب‌های اجتماعی نام برد؛ ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار است. دلیل آنکه ستاد ملی بازآفرینی شهری در ردیف نهاد تنظیم‌گر اجتماعی قرار گرفته این است که فلسفه شکل‌گیری این ستاد غفلت از ابعاد اجتماعی مسئله حاشیه‌نشینی و تمرکز بر ابعاد کالیدی و وجوه سخت‌افزاری و زیرساختی این مسئله در اقدامات دستگاه‌های متولی در این زمینه بوده است.

بر همین اساس، به استناد ماده ۱۶ قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری مصوب ۱۳۸۹ و بند «۲» سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب ۱۳۹۳ هیئت وزیران) به منظور همگرایی و هماهنگی سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات نهادهای ذی‌مدخل، ستادهای ملی، استانی و شهرستانی بازآفرینی شهری پایدار تشکیل شده است.

شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم دیگر نهاد تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی است که به موجب قانون پیشگیری از وقوع جرم (مصوب ۱۳۹۰) و به منظور ایجاد هماهنگی و توسعه همکاری بین دستگاه‌های مسئول در امر پیشگیری از وقوع جرم در کشور شکل گرفته است. مطابق با ماده سه قانون مزبور، مهم‌ترین وظایف این شورا در حوزه اجتماعی عبارت از تعیین راهبرد و اخذ تدابیر مناسب برای هماهنگی و توسعه همکاری بین دستگاه‌های مسئول در امر پیشگیری از وقوع جرم، کاهش آسیب‌های اجتماعی و حمایت از بزه‌دیدگان محکومان و خانواده‌های آنان است.

پنجمین نهاد تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور شورای اجتماعی کشور است. شورای اجتماعی کشور به موجب مصوبه مورخ ۳۰ آبان ۱۳۸۰ هیئت وزیران و مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی در ۳ اسفند سال ۱۳۹۵ به منظور سیاستگذاری، هماهنگی، ایجاد وحدت رویه و تنظیم ساز و کار اداری در زمینه پیش‌بینی، پیشگیری و مقابله با پدیده‌ها، معضلات و آسیب‌های اجتماعی و... تشکیل شده است.

در ماده ۸۰ قانون برنامه ششم توسعه نیز همزمان با مسئله شدن موضوع آسیب‌های اجتماعی برای حاکمیت، محوریت برنامه‌های کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی در طول این برنامه برعهده این شورا و دبیرخانه آن یعنی سازمان امور اجتماعی کشور قرار گرفته است. به این ترتیب، طبق قوانین و مقررات موجود پنج نهاد در کشور وظیفه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی را برعهده دارند.

در این میان شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای اجتماعی کشور نسبت به سه نهاد دیگر از نظر موضوعی و حیطه تنظیم‌گری، نهادهای عام‌تری هستند، زیرا طبق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی وظیفه هماهنگی بخش‌های مختلف رفاهی اعم از بیمه‌ای، حمایتی، امدادی و آسیب‌های اجتماعی بر عهده شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است.

همچنین طبق آیین‌نامه تشکیل شورای اجتماعی کشور، وظیفه هماهنگی امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور بر عهده شورای اجتماعی کشور است. این در حالیست که ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار و شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم هر کدام تنها بر یک موضوع یا مصداق از مسائل اجتماعی متمرکز هستند. با این تفسیر، شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای اجتماعی کشور نهادهای عام و فراگیر در حوزه تنظیم‌گری امور اجتماعی هستند و ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستاد ملی بازآفرینی شهری و شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم نهادهای تنظیم‌گر بخشی و موضوعی این حوزه هستند.

از آنجایی که اعتیاد به مواد مخدر، حاشیه‌نشینی و جرم هر کدام به تعبیری مصداقی از آسیب‌های اجتماعی در جامعه هستند و آسیب‌های اجتماعی نیز غالبا در زیر مجموعه امور رفاهی-حمایتی تعریف می‌شوند، می‌توان نوعی ارتباط منطقی از جنس عموم و خصوص مطلق میان نهادهای تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور قائل شد. با این توضیح که وظایف ستاد مبارزه با مواد مخدر بخشی از وظایف شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم، وظایف شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم بخشی از وظایف شورای اجتماعی کشور و وظایف شورای اجتماعی خود بخشی از وظایف شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. این در حالیست که در هیچ یک از اسناد حقوقی موجود نقش و جایگاه این نهادها در تناسب با یکدیگر تعیین و ترسیم نشده است. برای مثال، در شرایطی که به موجب حکم ماده چهار قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و نیز ماده ۵۷ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، وظیفه تنظیم‌گری و هماهنگی امور مربوط به کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی برعهده شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. به موجب آیین نامه تشکیل شورای اجتماعی و حکم ماده ۸۰ قانون برنامه ششم توسعه، مسئولیت تنظیم‌گری در حوزه آسیب‌های اجتماعی بر عهده شورای اجتماعی قرار گرفته، بدون آنکه نقش و نسبت این دو نهاد یا یکدیگر در قوانین مشخص شود.

بنابراین، طبق قوانین و مقررات موجود امکان موازی‌کاری و تداخل میان وظایف تنظیم‌گری هر یک از این نهادها با یکدیگر وجود دارد و ما در حال حاضر با پدیده اختلال تنظیم‌گری در حوزه امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور مواجه هستیم.

ارزیابی قوانین و مقررات مرتبط با حوزه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی در کشور حاکی از تعدد نهادهای تنظیم‌گر در این حوزه است. طبق قوانین و مقررات موجود شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای اجتماعی کشور، ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار، ستاد مبارزه با مواد مخدر و شورای عالی پیشگیری از وقوع جرم هر یک به میزانی وظیفه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی را بر عهده دارند بدون آنکه نقش و وظایف این نهادها نسبت به یکدیگر مشخص شود.

این مسئله یعنی فقدان انسجام قوانین و مقررات، موجب شکل‌گیری پدیده‌ای تحت عنوان اختلال تنظیم‌گری در امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور شده است. تداوم این شرایط با توجه به روند روبه رشد مسائل و مشکلات اجتماعی در کشور قابل پذیرش نیست و باید سریعا برای به حل این مسئله تمهید و چاره‌ای اندیشید؛ اما به نظر می‌رسد پیش از هرگونه اقدام عینی و عملیاتی در این زمینه در گام نخست لازم است روی الگوی کلان حکمرانی اجتماعی کشور به ویژه مبتنی بر رویکرد تنظیم‌گری اجماع و اتفاق نظر شکل گیرد.

انتهای پیام/